CAPÍTULO SÉTIMO

Leis e infringências

O PROJETO DE LEI 242/2008, A LEI ESTADUAL 13.093, DE 18/12/2008 E SUAS INFRINGÊNCIAS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS – LEI MUNICIPAL 610, DE 13/01/2009

Enquanto elas se desenvolviam, no aguardo do pronunciamento definitivo do CD do Grêmio – aprovando-o ou não -  encaminhou o governo do Estado à Assembléia Legislativa, sabe-se lá por iniciativa ou proposição de quem, em 16/10/2008, um projeto de lei que tomou o número 242/2008, cujo conteúdo se traduzia na introdução de alterações na Lei 4.610 e na Lei 11.622, acima mencionadas.

Utilizou-se, na exposição de motivos,  como justificativa  maior do projeto a viabilização das negociações entaboladas pelo Grêmio com terceiros para edificação no local de um novo estádio de futebol, isto é, o empreendimento de implantação do moderno complexo denominado “Arena Tricolor”.

Nessa linha, infere-se que a decisão de aquisição de tal terreno houvera sido tomada pelos negociadores da Construtora OAS Ltda,  com a anuência do grupo de negociadores do Grêmio  e sem que a indicação específica dele  - e não outro, na mesma ou outra região - tenha passado pelo  crivo do CD do clube, que apenas, como se narrou, houvera tão somente optado pelo bairro.

 Não se sabe exatamente quando isso ocorreu e, fundamentalmente, por quê.

Quer dizer: restaram incógnitas as efetivas e concretas razões pelas quais recaiu sobre tal imóvel a preferência da compra. Especula-se – apenas isso – sobre a questão da economia relativa aos valores aquisitivos. Conveniência financeira , enfim, do futuro adquirente. É o que passou.

Importa, no entanto, registrar que à escolha seguiu-se o imediato encaminhamento, pelo interessado e desconhecido subscritor, do pedido  competente ao governo do Estado, tendo este respondido prontamente ao apelo, na forma do supra designado envio à AL do aludido PL.

Dito projeto tramitou celeremente, tendo havido, segundo consta, até pleito expresso de dispensa de publicação e interstício para a imediata votação da sua redação final.Tal a velocidade pretendida.

Em paralelo, corria no âmbito municipal, estudos – sob pálio e invocação de parte da realização da Copa de 2014 em nossa cidade - visando a admissão , pela edilidade e através de leis próprias,  de alteração do Plano Diretor da cidade, mediante concessão, a Grêmio e Internacional, de índices construtivos especiais, tanto para o primeiro (  área de Humaitá - 38,00 ha - e área do Olímpico  - 9,00 ha -) quanto para o segundo ( áreas dos Eucaliptos e Complexo Beira-Rio), as quais originalmente detinham aproveitamento  zero em cada uma dessas.

Aqui, impõe-se uma pausa para algumas considerações a respeito do Projeto de lei estadual nº 242/2008, depois convertido na Lei 13.093.

 Em suma síntese, observou-se o seguinte:

1. Permitiu-se a transferência futura dos gravames de inalienabilidade e impenhorabilidade que recaiam sobre o imóvel (38,00 ha) de Humaitá, bem como do encargo donativo inadimplido,  impostos pela Lei 4.610, para uma área do bairro Restinga ,  Estrada Costa Gama, nesta Capital, pertencente ao Círculo Operário Porto Alegrense, com uma superfície total de  22,00 há. Com isso, liberados estariam os ônus do terreno de lá, restando  ele livre para plena disposição da Federação,  inclusive e certamente  para fins de comercialização ou oneração.

1. Observa-se disso, de plano, que, uma vez efetivada essa troca, além de privilegiar-se econômica, financeira e individualmente,  uma entidade privada – que, em tese,  até nem tem fins lucrativos – estimulando-lhe a especulação e a cupidez,  violar-se-ia, também,   a proibição de emprego da liberalidade pública original  em outros fins que não a exclusiva  criação, ali,  de uma unidade de ensino, a benefício dos interesses gerais  tanto da sociedade como um todo, quanto da comunidade circunvizinha. Sem dúvida, uma operação de privatização indireta de área estatal, sem o trajeto árduo da desafetação.

1. Constata-se imediatamente que Irrelevou-se, mais uma vez,  a mora da donatária Federação, relativa à construção e instalação da Universidade do Trabalho no terreno de Humaitá, tolerando-se inequívoca e ostensivamente  a sua  longa e persistente   inadimplência no cumprimento do encargo donativo. Assim, desprezou-se ou afastou-se, inquestionável e repetidamente, a oportunidade da demanda, pelo Estado, doador,  da contingente e necessária  reversão da doação cinquentenária.

1. d)    A lei submeteu a  eficácia de seus dispositivos a uma velada  condição suspensiva, qual fosse a futura (e incerta) aquisição, pela Federação, do dito terreno, de  valor e  aproveitamento construtivo incógnitos, seguramente muitíssimos inferiores ao outro. Em essência, pois, o comando legal teve por pressuposto a existência de um interesse particular  por parte da  destinatária dele, a Federação, no negócio imobiliário respectivo, o da permuta do alojamento de  gravames e encargos de um para outro terreno, evidenciadamente  conhecido  a ponto de permitir-se o envolvimento do Poder Legislativo  na facilitação do atendimento a essas supostas pretensões.

1. e)     Inobstante o estabelecimento dessa condição, incidiu, paradoxalmente , numa impropriedade absoluta, na medida que, desde já ( “fica gravada”) instituiu os tais gravames de inalienabilidade e impenhorabilidade, bem como o estabelecimento de encargos construtivos sobre imóvel ainda sob domínio desse  terceiro ( o Círculo Operário Porto Alegrense), o qual,  em tese,  sequer tomara conhecimento dos arredores e das extravagâncias desse intrincado negócio.Passou a correr o risco da perda do seu bem, acaso descumprida a obrigação de construção da tal Universidade do Trabalho sobre a área que supunha ser sua. O comando legal, assim, ter-se-ia revestido de aspecto confiscatório, totalmente descabido.

1. Na verdade, no ponto, o conteúdo da lei se apresenta como claramente transacional, vez que transparece do seu texto o duplo sentido que a modernidade emprestou a tal instituto de direito civil,  quer  o extintivo  de obrigações, quer o contratual, posto ali se evidenciar um  verdadeiro ajuste bilateral. Com efeito, previnem-se litígios futuros em torno da inadimplência e da compulsória reversão do terreno de Humaitá, derivados da Lei 4.610, estabelecendo-se direitos e  obrigações renovados , ao mesmo tempo que se criam  outros, adicionais e inéditos.

1. Entre estes últimos (o preço da transação), juntamente com encargos perfunctórios e de menor envergadura, tais como doação e reformas de salas de aulas em colégios circunvizinhos, um singular: o erguimento da construção (substituição) de uma unidade de ensino de igual natureza e  graduação à  Escola Oswaldo Vergara,  existente sobre a parcela de 2,00 ha ( reservada cautelarmente sob gravames até a consecução da outra) da área global do terreno  de Humaitá. Por suposto – só isso ¬ de dimensões e características  similares. Tudo isso, no entanto,em terreno de localização e identificação obscuras, a  serem apontadas pelo seu proprietário, o  Estado do Rio Grande do Sul , em data futura, imprecisa. Obvia-se, com isso, a completa inconsistência material desse encargo, a sugerir uma longa  e morosa realização, senão um  desidioso cumprimento  ou previsível descumprimento. A inadimplência anterior, com idade de quase meio século, indica isso.

1. Emprestou-se, outrossim,  à lei  uma eficácia ousada: o poder de, por si só, automaticamente  – à vista da simples transcrição desse novo terreno no CRI competente, em nome da antiga donatária do outro – instrumentar  e operar  essa transferência, mediante seu registro direto (averbações) no CRI, por isso  evitando-se a necessidade de subrogação formal  desses gravames e encargos e a recorrência impositiva  ao processo de jurisdição voluntária competente (CPC, art. 1103 e seguintes e CC, Parágrafo único do artigo 1911), com intervenção inafastável do Judiciário no negócio, para a expedição  de Alvará. Tudo antecedido das necessárias e também inafastáveis vistas do Ministério Público.

1. De outra parte, obvia-se a diferença de valor entre as duas áreas em cotejo , posto que recebendo a Federação  em doação, livre, a de Humaitá (38,00 ha), de quantum extraordinário em função, inclusive e principalmente, da contemplação com índices construtivos excepcionais,  poderia comercializá-la, apurando valores muito maiores do que aqueles que empregaria na compra do  imóvel da Restinga (22,00 ha), alcançando vantagens econômicas evidentes, mesmo considerados os custos de construção da Universidade do Trabalho. Essas vantagens do novo negócio deveriam ser compensadas, além da entrega ao Estado dos bens enunciados no item 4 retro (adição e reformas de salas de aula e  construção de colégio) com a execução de obras e prestação de serviços comunitários diversos no futuro, além da geração de tributos estaduais e municipais significativos.Pura ilusão, todavia, vez que ambos os dois primeiros ônus , além de indiscerníveis na lei , seriam evidentemente desacreditados em função do estado de   inadimplência da obrigada , nos  últimos quase  cinqüenta anos. E, no que respeita aos impostos , um absurdo completo, porque a empresa , a Federação, não é geradora de tributos estaduais , em importes significativos. Projetaram-se, assim, acréscimos tributários a recolherem-se por quem não pode ser enquadrado como contribuinte de relevância.Por fim, impossível admitir a compensação, vez que inexistentes valores ( preços) estipulados, tanto para um quanto para outro dos terrenos, caso a ser abordado adiante, no âmbito dos reflexos do direito administrativo sobre esse negócio tutelado pela dita lei.

1. Importa acrescentar, por todo o até aqui exposto, que essa complexa relação jurídica entre o Estado e o particular,  de cunho naturalmente   público, foi indubitavelmente tratada como se fora uma avença privada, ditada pela concorrência de ânimos particulares dos respectivos gestores e composta por obrigações contratuais inequívocas  de direito civil,  de natureza consensual, comutativa e onerosa. Não, abrigada no direito administrativo. Inclusive previu-se instrumento – “termo de compromisso’ – a ser firmado, certamente em nível ratificativo, no  prazo decadencial de 90 dias, a contar da publicação, pela Federação e o Estado, consignando todas essas premissas retro citadas. Tempo,aliás,  há muito, decorrido in albis, o que ensejaria, no regime contratual em questão, a resolução de pleno direito desses ajustes  expostos na lei.

1. Por fim, resta salientar que todos esses favorecimentos adjudicados individual e exclusivamente à Federação mercê dos dispositivos dessa Lei 13.093,apresentam flagrantes tangências e mesmo violações a dispositivos de nosso atual sistema constitucional e infraconstitucional, aqui no regime administrativo. Inquestionável que, ao recompor as condições da doação onerosa efetuada em 1965, o Estado construiu com a donatária uma nova relação tendo os mesmos fins, apenas alterando o objeto daquela.  Quer dizer: é como se tivesse, agora, doado o terreno da Restinga e incidindo, por isso, no dever de vinculação a todos os princípios e regras que hoje tutelam esse tipo de negócio público, ou seja (a) princípios da impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência; (b) alienações contratadas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes (CF, art. 37); (c) licitação , por concorrência, destinada a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia  e a da seleção da proposta mais vantajosa ( Lei8666/93, arts. 3º e 23); (d) alienação de bens imóveis do Estado  subordinada rigidamente à existência de um interesse público devidamente justificado, tudo precedido da devida avaliação; (e)doação com encargos submissa a prazo de cumprimento e cláusula de reversão (Lei  8666/93, art. 17).

1. Enfim, a Administração não pode desenvolver qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. Não há como ser prescindido o agir com obediência ao princípio da impessoalidade. A Administração Pública não pode distribuir, mesmo em benesses itinerantes, as vantagens econômicas dos negócios em que venha a intervir, porque os bens não possuem o cunho de propriedade particular, utilizável ao alvedrio do titular. A Administração, que gere negócios de terceiros, da coletividade, é compelida a dispensar tratamento competitivo e equitativo a todo o administrado.E não é o que ocorreu no presente caso.

m)  Todo esse cenário conduz, inexoravelmente, à conclusão, senão da nulidade da lei em si, pelo menos à fortíssima suspeita dela.

Feitas essas ponderações, retoma-se a narrativa interrompida.

Evoluindo o negócio entre os gestores do Grêmio e os da Construtora OAS, foi ele objeto de conhecimento e análise, como se historiou retro,  também  por parte de diversas comissões do CD especialmente designadas pela presidência para isso – um grupamento de sessenta a setenta pessoas, num universo de trezentas e quatorze -  inclusive com verificação  do conteúdo das minutas das futuras avenças que regrariam os direitos e  obrigações a serem pactuados em função daquele. Tudo visando a emissão de Pareceres individuais finais a serem encaminhados ao plenário para a devida e inafastável aprovação, ou não, do Projeto pelo clube.

Isso ocorreu no exíguo período dois meses, tempo intercorrente entre outubro/dezembro de 2008.

Publicado o Edital de Convocação do CD em 08/12/2008, verificou-se  que o negócio deveria ser regulado por três instrumentos contratuais distintos e de conteúdos interagentes, identificados no capítulo segundo  retro.

Examinados o Projeto, o negócio e as minutas desses contratos, foram eles entendidos pelas comissões  como perfeitamente aceitáveis pelo Grêmio,  com pequenas ressalvas e recomendações, seguindo-se  Pareceres nesse sentido,  endereçados ao plenário.

Assim, em regime de urgência urgentíssima, na noite de 16/12/2008, o CD do Grêmio veio a aprová-los, restando em aberto apenas  resíduos do todo apresentado à exame e decisão do sodalício. Vale dizer, exceptuados apenas alguns (poucos) pontos ou aspectos deles, alvos das ditas   ressalvas e recomendações das comissões, bem como de  algumas outras,  pontuais, oriundas  do plenário, todas no sentido de alterações no desenho original.

(Por proposta da lavra   do presidente do clube,  a aceitação definitiva  ficou apenas contingenciada ao atendimento, ou não,  dessas modificações pelos membros gestores da negociação em nome do clube (o CA atual e o futuro),  por  delegação do CD,e pela  parceira OAS. Tudo a resolver-se no tempo exíguo  intercorrente entre a data dessa reunião e a prevista para a assinatura definitiva das avenças,  3 dias após.)

Impõe-se, aqui, nessa altura dessa narrativa, informar que em nenhum lugar dos Pareceres das comissões e em nenhum momento das discussões no plenário sobre o Projeto, o negócio e os contratos, o assunto terreno de Humaitá e suas condições jurídicas no momento da aprovação foi abordado ou ventilado, mesmo superfluamente.

Ver-se-á, adiante, que tal tema deveria obrigatoriamente ter sido enfrentado, posto que haviam dados, inclusive lançados em uma das minutas dos contratos (o “atípico”), como condição resolutiva, que forneciam indicativos (cl. 13.1)  de sua situação anômala naquele momento, isto é, sujeito a gravames susceptíveis de serem afastados por lei estadual ali prevista editar-se especialmente para isso, embora nada constasse no CRI competente. O que deveria ensejar, no mínimo, curiosidade dos interessados.

Tampouco - talvez até por isso não tivesse a questão pertinente sido abordada - houve qualquer referência à existência, validade e eficácia da Lei estadual 13.093, ent ão em processo de parto, que passou in albis sobre o complexo acerto. Quem sabe, por estarem os negociadores convictos de que seu contexto restasse incólume de invalidades ou, no mínimo, fossem os dispositivos questionáveis dela    facilmente elisíveis, dada a sua origem, isto é, a vontade do Estado devidamente  homologada pela Assembléia Legislativa.

 A 19/12/2008, finalmente, como se disse retro, foram solene e festivamente  firmados instrumentos contratuais.  

Impõe-se, agora,  uma breve pausa para um registro importantíssimo: a Lei 13.093 foi publicada no dia 18/12/2010, dois dias depois da aprovação do Projeto pelo CD e um dia antes da assinatura dos contratos pelo clube.

Ora, como viu-se retro, o Projeto de Lei 242/2010 foi enviado e protocolado na AL em data de 16/10/2010, tendo, pois, tramitado num prazo de praticamente dois meses  - outubro/dezembro – nos quais as comissões do CD do Grêmio estudavam,ainda, os valores do negócio para os interesses do  clube, tais como motivos, oportunidade,  conveniência viabilidade  jurídica, econômica e etc. A chancela final pelo sodalício somente deu-se, pois, ao cabo desses estudos. Assim como o resultado foi o da aprovação, poderia ter sido o contrário. Em função disso, chama a atenção a precipitação dos senhores deputados em desenvolverem e  aprovarem uma Lei que claramente favorecia um particular (a Federação), para repercutir como suposto benefício a  terceiro (não figurante da norma – o Grêmio) cujo órgão maior, soberano, sequer tinha se manifestado sobre o negócio, a favor ou contra.

Evidencia-se que os subscritores da mensagem à AL, bem como os senhores deputados – pena de um enorme desprestígio para os seus conceitos pessoais e responsabilidade pública, dado estarem dispondo graciosamente de bens do patrimônio da sociedade, em liberalidade quem sabe injustificável - tinham plena certeza de que o Projeto Arena seria aprovado exatamente nos moldes com que fora concebido e a si apresentado pelo Grêmio e pela Construtora OAS Ltda. Isto é, semanas antes do CD  do clube pronunciar-se oficialmente.

Quem os teria convencido disso, a ponto de envolvê-los nesse risco, circunstância que a picardia popular simploriamente alcunha de “pagar mico” ?  Também assalta a curiosidade sobre exatamente quando, como e porquê homens dessa representatividade encetaram   tal aventura ?

Aliás, o mesmo se diga dos senhores vereadores da Capital. Nesse mesmo interstício de tempo, tramitava aceleradamente nos órgãos competentes da Prefeitura estudos tendentes a transformarem-se em Projetos de Lei a se encaminhar pela edilidade  à Câmara para contemplar as áreas do Estádio Olímpico (Bairro Medianeira), do Complexo Beira – Rio e do Bairro Menino Deus ( Rua Silveiro – Eucaliptos), pertencentes a Grêmio e Internacional, com índices extraordinários de aproveitamento, tudo sob motivação da perspectiva da realização da Copa do Mundo, no Brasil e em parte nesta Capital, em 2014.

Na esteira desses favorecimentos, em tese louváveis, a Federação dos Círculos Operários do Rio Grande do Sul seguiu-lhes a trilha, embutida que foi no negócio geral  pela  Construtora OAS Ltda e pelo Grêmio, via interesses de ambos, recíprocos, demonstrados na aquisição da  propriedade do terreno de Humaitá, com vistas ao Projeto Arena.

Viu-se, assim, contemplada, por suposto inadvertidamente, com uma sobre valorização inesperada e extraordinária de seu imóvel, sem mesmo justificar-se pela Copa , eis que aquele não compõe o empreendimento da FIFA em Porto Alegre.

Na verdade o aumento de índices residiu, além da indução e sedução política  evidente dos interessados no negócio, na necessidade do Poder Público resgatar velhas dívidas patrimoniais para com Grêmio e minimizar  novas vantagens dadas ao E. C. Internacional, por sobre todo  um passado de concessões graciosas  a este  último e da designação do estádio  Beira-Rio como sede única  do evento.

Importa, no entanto, aqui, é ressaltar o fato de que, sem mesmo conhecerem se e quando o CD do clube haveria de aprovar o dito Projeto Arena, envolveram-se os senhores vereadores, tais como os senhores deputados, a toda velocidade, na empreitada de, avaliando – apenas isso – os imaginados interesses do Grêmio, darem curso a análise de projeto de lei  destinado a conferir à área de Humaitá, anunciada como futura localização daquele, números excepcionais de aproveitamento construtivo.

Com efeito, a 13 de janeiro de 2009 , apenas vinte e cinco  dias depois da assinatura dos contratos entre Grêmio e Construtora OAS Ltda. tendo por objeto o aludido Projeto, a Câmara de Vereadores vinha a aprovar a Lei Complementar nº 610, projeto do executivo,  emprestando à área de Humaitá  e sua proprietária,  a Federação, condições insuspeitadas de comercialização, traduzidas em  valores de mercado sequer sonhados pela singela  associação.

 Entesourou, de repente, num passe de mágica.

Volta-se ao expendido retro, sobre a ação dos senhores deputados: que certeza poderiam ter os senhores vereadores, quando as alterações do Plano Diretor começaram a tramitar na Câmara, no início de novembro de 2008, muitas semanas antes do CD do clube pronunciar-se oficialmente sobre o Projeto Arena, de que este seria aprovado exatamente nos moldes com que fora concebido e a si apresentado pelo Grêmio e pela Construtora OAS Ltda ? 

“Pagariam o mico” , se não fosse ?

É evidente que não. Tanto os membros da Assembléia quanto os da Câmara desde sempre receberam garantias de que o Grêmio não voltaria atrás e que seu CD aprovaria, de qualquer forma, aquele negócio.

Sobra a indagação, quem seriam os avalistas dessas certezas ?